钢铁产能过剩是全球性的问题，中国作为世界上最大的钢铁生产国，是这一问题的焦点。让这个问题 更复杂的是，根据中国在加入世贸组织(WTO)时提交的入世议定书，中国有望在2016年12月获得“市场经济地位(MES)”，这将影响其贸易伙伴利用 贸易法律打击所谓的钢铁产品倾销。本文提供了关于中国钢铁行业的数据，以供公众对这些问题进行讨论。

生产能力

在过去十年中，中国在世界粗钢产量中所占份额稳步上升。2005年，中国产量占世界产量的 31%;2015年，这一数据上升至50%(见表1)。在此期间，中国产量增加了一倍多，几乎占全球产量的全部增量——4.75亿吨。自2009年开始， 中国粗钢产量的年均增长率为6.8%，低于2006至2008年危机前的增长率(13.1%)，但仍远高于世界平均水平(含中国)，自2009年开始这一 数据仅为3%。

钢铁产能比产量增长更为迅速。过去的十年中，世界钢铁产能增长了10.17亿吨，其中78% (7.94亿吨)来自于中国。中国的钢铁产能在2005至2015年之间增长了两倍。鉴于产能增长速度快于产量，产能利用率有所下降。自2011年以来， 中国和世界都经历了连续四年的产能利用率下降。过去十年中，中国的产能利用率和世界水平相当，在2015年都低于70%。2015年中国的产能利用率为 67%，而2006年的峰值数据为89%。

在过去十年里，整个行业有一个值得注意的重大转变：民营企业正在发挥更大的作用。据中国钢铁工 业协会(CISA)统计，2003年国内粗钢产量中，民营企业仅贡献了5%。2014年，这一数据上升至50.36%。产能的情况类似：2014年，民营 企业的产能占中国粗钢总产能的50%以上。民营企业不断增长的产量和产能给未来几年中国钢铁产能的削减带来新的挑战。

自2005年以来，中国钢铁对世界市场的出口大幅增加。2011年至今中国的出口量增加了一倍 多，向四个主要贸易伙伴(美国、欧盟、日本和韩国)的出口量并没有明显增加。2009年以前，这四个主要贸易伙伴约占中国钢铁出口量的45%。然 而，2015年，他们的份额下降至23%。伴随着如此剧烈下跌的是对中低收入经济体的出口扩张，主要包括东南亚国家联盟(ASEAN，简称东盟)的主要成 员国、非洲、中东、拉丁美洲和加勒比地区。2015年，东盟是中国最大的单一钢铁市场，约占中国钢铁出口总量的三分之一。总的来看，出口向这四个中低收入 地区的份额从2005年的35%上升到了2015年的62%。

产能削减计划

CISA的报告《中国钢铁产业发展(2016)》显示，在十二五期间(2011年至2015 年)，中国关闭了9000万吨废旧钢铁产能，大约占其2010年总产能的11%。然而，在这一期间，中国的钢铁产能出现了3.37亿吨的净增长。如果五年 前没有削减9000万吨，那中国2015年的产能将是12亿9000万吨，而非12亿吨。为了进一步解决产能过剩问题，2016年2月，国务院宣布，中国 将在未来五年内将削减一亿至一亿五千万吨粗钢产量。据人力资源与社会保障部估计，该行业会因此有50万名员工需要重新安置。

2016年5月，中国政府宣布了一个更具体的削减过剩产能的短期规划。政府承诺，在2016年 至2017年期间，由中央管理的国有企业所拥有的煤炭和钢铁产能将削减10%。同时，财政部宣布，政府将设立规模为1千亿元人民币(153亿美元)的基金 以促进产能削减。该基金将主要用于补偿和培训下岗职工。除了这个1千亿元人民币的基金以外，财政部宣布，中国将采取税收、审计和土地管理相结合的政策，以 支持煤炭和钢铁行业的兼并重组、债务重组和破产重组，包括继续对钢铁出口商提供出口退税。

OECD钢铁委员会定于9月8日至9日开会讨论产能过剩问题，9月4日至5日中国杭州举办的 G20峰会也将讨论如何解决这个问题。在以往针对钢铁产能过剩的双边及多边对话中，中国官员承认过剩产能的存在，但他们认为钢铁产品需求低迷应归咎于世界 经济复苏缓慢。在他们看来，解决钢铁产能过剩问题是各主要生产国应该共同分担的责任。但美国和欧盟认为，中国的产能过剩扭曲了全球钢铁贸易，并带来了不公 平的贸易行为。

这就是市场经济地位(MES)问题争论的焦点。为了防止不公平贸易对国内钢铁行业打击，美国和 欧盟采取了大量补偿手段来抵制中国进口的钢材。MES可以大大改变反倾销案件中，对中国钢铁出口企业征收关税的计算，因为MES允许进口国使用其他市场的 价格来确定倾销幅度，而不是采用中国的非市场价格来衡量。中国认为它的贸易伙伴必须在2016年12月前授予其MES地位，但美国和欧盟不同意。作为一个 现实的政治问题，钢铁贸易的纠纷无法从MES问题中分离出来。MES问题不太可能在2016年12月的最后期限前解决，这很可能会导致中国向WTO提起对 美国和欧盟的申述。

(本文节选自彼得森国际经济研究所，译者系第一财经研究院研究员)